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Conclusion de l’étude « Centralités : comment les identifier et quels rôles dans les dynamiques locales et intercommunales ? »

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La « centralité » est un concept clé de la géographie et de l’aménagement du territoire. « C’est la propriété de ce qui est au centre, ou de ce qui est un centre » (Brunet, Ferras, & Théry, 1993)8. « Être au centre », c’est être situé au milieu d’une surface, d’une étendue. Mais ce qui importe ici, ce n’est pas nécessairement d’être un centre géométrique mais plutôt d'être dans une position qui offre une bonne accessibilité spatiale aux points environnants (bonne desserte de transport et faibles coûts). Par extension, « être un centre » indique que la centralité concentre des « acteurs, [des] fonctions et [des] objets de société » (Lévy & Lussault, 2003)9. La centralité est « la propriété conférée à une ville d'offrir des biens et des services à une population extérieure, complémentaire de la ville » (Pumain, Paquot, & Kleinschmager, 2006)10.

Partant de l’état de l’art des définitions et des travaux antérieurs, le comité d’orientation de cette étude a décidé qu’une centralité ne se déduit pas uniquement et nécessairement de la taille de la population ou du nombre d’emplois mais qu’il vaudrait mieux considérer la concentration et le caractère structurant des commerces, services et équipements fréquentés par sa population et par les habitants des communes voisines qui ne possèdent pas d’équipements sur place. Les aires de desserte des centralités sont délimitées, en rattachant les communes non centres à la commune centre la plus proche, d’après les temps de trajet routier.

Les traitements statistiques effectués sur le tableau complet des commerces et services présents dans les communes métropolitaines permettent de constater que la dotation en équipements varie fortement d’une commune à l’autre. Certaines communes possèdent peu ou pas du tout d’équipements alors que d’autres sont très bien dotées avec des commerces et services nombreux et variés. Cette différence du niveau de présence des équipements autorise l’identification de 10 774 centres hiérarchisées sur le territoire en quatre niveaux correspondant à autant de paniers d’équipements. Les 7 010 centres locaux constituent le premier niveau de la hiérarchie. Ils se caractérisent par la présence simultanée d’une douzaine de services et équipements du quotidien, principalement des services aux particuliers (salon de coiffure, restaurant, artisans du bâtiment) complétés par une école élémentaire, une boulangerie et un infirmier. Le deuxième niveau rassemble 2 880 centres intermédiaires qui offrent un panier plus diversifié, avec une vingtaine de commerces et services supplémentaires incluant médecin généraliste, pharmacie, chirurgien-dentiste, bureau de poste, banque, station-service, supermarché, école maternelle, collège, etc. Le troisième niveau est composé de 743 centres structurants, caractérisés par une quarantaine de commerces et services venant compléter la palette des 29 équipements déjà rencontrés dans les centres intermédiaires. Outre le lycée, Ce sont principalement des commerces, des services de santé et des services aux particuliers spécialisés, ainsi que quelques équipements de sports, loisirs et culture comme un cinéma, une piscine ou une salle de remise en forme. Le quatrième niveau identifie 142 centres majeurs qui offrent la quasi-totalité des services de santé, des commerces de la grande distribution ou alimentaires spécialisés, plusieurs services aux particuliers supplémentaires, notamment des services de l’administration judiciaire, de l’administration fiscale, des établissements scolaires et universitaires et des équipements de sports, loisirs et culture comme un théâtre, un conservatoire, un musée, un plateau de roller-skate ou de vélo bicross.

Une centralité se définit par le fait qu’elle concentre des commerces et services fréquentés par sa population mais également par les habitants des communes voisines qui ne possèdent pas d’équipements sur place. Dans un premier temps, les aires de rayonnement, délimitées par des temps de trajet routier, permettent de regrouper les communes environnantes en les rattachant au centre le plus proche. Dans un second temps, les aires de rayonnement qui appartiennent à une même unité urbaine ont été fusionnées en une seule aire de desserte pour ne pas créer des aires de rayonnement distinctes et artificielles au sein des agglomérations là où généralement on constate un enchevêtrement des flux et une complémentarité des recours aux services et commerces. Pour simplifier la terminologie, les aires de rayonnement ayant comme centralité une commune rurale ou une seule commune au sein d’une unité urbaine sont appelées aires de desserte monocentriques. Elles se distinguent des aires de desserte polycentriques des unités urbaines dont plusieurs communes ont une fonction de centralité.

Le maillage des centres et de leurs aires de desserte est très diversifié. Il permet de constater que la majorité des centres locaux (61,5 %) sont attractifs et possèdent une aire composée du centre et d’au moins une autre commune non centre. De nombreux centres locaux sont des communes rurales ou des petites unités urbaines qui animent de vastes territoires peu denses et éloignés des grandes villes. Beaucoup de centres locaux sont situés dans des aires de desserte polycentriques centrées autour d’agglomérations multicommunales qui offrent simultanément plusieurs niveaux de centralités. Ainsi, on retrouve au sein de ces aires une concentration de petits pôles locaux et intermédiaires voire, parfois des centres structurants, en complément d’un centre majeur. Cette même diversité se répète pour les centres intermédiaires, avec encore des communes rurales et des petites unités urbaines qui animent de grandes aires de desserte monocentriques dans des territoires peu denses et éloignés des grandes villes. Les autres centres intermédiaires animent à plusieurs les aires de desserte polycentriques des espaces périurbains et des grandes agglomérations. Un centre structurant sur deux fait partie d’une unité urbaine contenant soit un seul centre structurant, soit plusieurs centres uniquement structurants. L’autre moitié appartient à une unité urbaine possédant un ou plusieurs centres majeurs. Enfin, la très grande majorité des aires de desserte ne possède qu’un seul centre majeur. Au nombre de 118, elles regroupent 93 % des communes métropolitaines pour une population de 45 millions d’habitants. Les aires polycentriques, bien que moins nombreuses (24 centres majeurs présents en binôme, voire en polynôme comme dans l’agglomération parisienne), sont beaucoup plus peuplées. Elles rassemblent 20 millions d’habitants (30,4 %).

Cinq indicateurs ont été retenus pour identifier les fragilités des centres. Les deux premiers décrivent la dynamique démographique et la croissance économique locale, en mobilisant le taux de variation annuel de la population et le taux de variation annuel de l’emploi. Le troisième indicateur s’intéresse aux inégalités territoriales du niveau de vie et s’appuie sur le revenu fiscal médian, calculé par unité de consommation. En complément, deux autres indicateurs, chargés de mesurer la dépendance territoriale des centres et le surcoût de l’éloignement, sont construits en en dénombrant la part de la population d’une aire de desserte, qui a besoin des équipements et services offerts par le centre et qui n’a pas l’occasion de se déplacer en dehors de son aire de desserte et, de l’autre, la distance supplémentaire à parcourir pour attendre un centre de même niveau en cas de disparition du centre le plus proche. Un score combinant les cinq indicateurs a été calculé indépendamment pour chacun des 4 niveaux de centralité.

Une vingtaine de départements, ruraux ou très ruraux, situés à l’écart des grandes métropoles, comptent davantage de centres fragiles (tous niveaux confondus) que de centres « moyens » ou « dynamiques ». Cela concerne, par ordre décroissant, la Haute-Marne, la Creuse, le Cantal, l’Orne, la Lozère, l’Indre, la Meuse, la Nièvre, le Gers, les Vosges, l’Allier, l’Aveyron, l’Aisne, le Cher, l’Ariège, la Dordogne, la Corrèze, le Lot-et-Garonne et la Charente. Indépendamment de la proportion de centres fragiles, certains départements en comptent un effectif important. Outre ceux cités précédemment, sont aussi concernés le Nord (65 centres fragiles), la Saône-et-Loire (63 centres fragiles), le Puy-de-Dôme (55 centres fragiles), le Pas-de-Calais (52 centres fragiles), la Somme et les Côtes-d’Armor (45 centres fragiles). Ces départements sont caractérisés par une densité de centres plus importante que la moyenne et par une proportion de centres fragiles inférieure à 50 % voire à 30 % (Nord, Pas-de-Calais et Côtes-d’Armor). Par exemple, le département du Nord compte, de très loin, le plus de centres tous niveaux confondus (360). Il est donc aussi l’un de ceux qui compte beaucoup de centres fragiles (65). Mais rapporté au nombre total de ses centres, les centres fragiles ne représentent que 18,1 %. Les 25 départements qui dénombrent le moins de centres avec un score défavorable (moins de 15 %) sont situés en Île-de-France, en Alsace, dans la vallée du Rhône et dans les Alpes du Nord, ainsi que sur les façades de la Méditerranée et de l'Atlantique.

Tous les établissements publics de coopération intercommunale métropolitains sont animés par au moins un centre, mjoritairement intermédiaire ou structurant. Les EPCI des territoires ruraux sont surtout animés par des centres locaux et intermédiaires. Les groupements qui comptent le plus de centres locaux fragiles sont également ceux qui comptent le plus de centres intermédiaires fragiles. Ils se localisent dans les régions présentant de faibles densités de population et un faible maillage urbain. Ces territoires s’étendent sur tout le pourtour du bassin parisien depuis la Picardie à la Basse-Normandie en passant par la Champagne, la Lorraine et la Bourgogne. Plus au sud, ces espaces couvrent largement l’Auvergne, le Limousin, Midi-Pyrénées, à l’exception de la région toulousaine, et les parties non littorales des régions Aquitaine et Poitou-Charentes. Les EPCI de ce type sont également très présents dans le sud des Alpes, l’arrière-pays provençal et la Haute-Corse, mais également en Bretagne intérieure. Les EPCI avec une proportion importante de centres structurants et majeurs fragiles (part supérieure à 50 %) se concentrent globalement à l’intérieur des territoires décrits précédemment, à bonne distance des métropoles, des littoraux et des frontières de l’Est du pays. A l’inverse, les EPCI ayant le moins de centres fragiles sont centrés autour d’une métropole ou à proximité des plus grands pôles urbains, le long de vallée du Rhône et dans les Alpes du nord, en région parisienne, en Alsace, à la pointe des Hauts-de-France, dans la région toulousaine, et le long des façades méditerranéenne et atlantique.

8. Brunet, R., Ferras, R., & Théry, H. (1993). Les Mots de la Géographie, Dictionnaire critique, Paris, France, RECLUS - La Documentation Française, Col. Dynamique du territoire.

9. Lévy, J., & Lussault, M. (2003). Capital spatial. Dictionnaire de La Géographie et de l’espace Des Sociétés. Paris : Belin, 124–126.

10. Pumain, D., Paquot, T., & Kleinschmager, R. (2006). Dictionnaire La ville et l’urbain. Anthropos-Economica.

Auteurs et contributeurs de l'étude :

L’ensemble de l’étude a été coordonné par Mohamed Hilal (INRAE), Emmanuelle Le Bris (ANCT), Gilles Toutin (ANCT) et Max Barbier (ANCT).


Les traitements et la rédaction de ce volume ont été assurés par Mohamed Hilal (INRAE), Davy Moret
(INRAE), Virginie Piguet (INRAE), avec la collaboration d’Hélène Bouscasse (INRAE), Jean Cavailhès (INRAE), Abdoul Diallo (AgroSup Dijon), Marion Drut (Agrosup Dijon), Julie Le Gallo (Agrosup Dijon), Sophie Legras (INRAE).

Les documents graphiques créés par les auteurs ont été repris pour la synthèse par Mélodie Martin et Bertrand Miroux (ANCT).

 

Retrouvez tous les articles de la synthèse et téléchargez l'étude dans la partie "Avant-propos", sur la page d'accueil de la synthèse de l'étude.


Les membres du comité d’orientation de l’étude :

  • Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) : Brigitte Baccaïni, Max Barbier, Annabelle Boutet, Marion Mauvoisin, Emmanuelle Le Bris, Sylvie Cabassot, Gilles Toutin.
  • Direction départementale des territoires (DDT) de l’Eure-et-Loir : Nadia Bourraud, Sylvain Reverchon, Clément Point.
  • Fédération Nationale des Agences d'Urbanisme / Agence de développement des territoires Nancy Sud Lorraine (Scalen) : Francis Hess.
  • Ministère de la culture : Vincent Lacaille, Isabelle Michard.
  • Ministère de la transition écologique et solidaire (MTES) : Charline Nennig, Céline Guichard.
  • Observatoire des finances et de la gestion publique locales (OFGL) : Nicolas Laroche, Thomas Rougier, Raphaël Menelon.
  • Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) : David Levy.
  • Caisse des Dépôts et Consignation (CDC) : Florence Mas, Frank Chaigneau.
  • Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (CEREMA) : Nicolas Nuyttens, Raphaèle Ratto.
  • Établissement public national d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA) : Alain Deschamps, Christelle Breem.

 

Travaux analysés dans le cadre de l’étude :

  •  Laborie J.P. (1979 ), « Les petites villes ».
  • Agence d’urbanisme Grand-est, Sraddet (2018), « L’armature urbaine régionale ».  
  • Jousseaume V. et Talandier M. (2016), « Bourgs-centres et petites villes en France ».
  • Dreal Nouvelle-Aquitaine (2017), « Identification d’une armature urbaine en Nouvelle-Aquitaine ».
  • DDT Eure-et-Loir (2017), « Diagnostic territorial et identification des centres-bourgs à enjeux ».
  • Préfecture de Région Auvergne-Rhône-Alpes (2017), « Etude exploratoire des centralités dans l’aire métropolitaine de Lyon-Saint-Etienne ».
  • Insee (2018), « Déclin marqué ou affirmation de leur rôle central, les destins contrastés des petites villes de Bourgogne-Franche-Comté » / « Petites villes de Bourgogne-Franche-Comté : un passé démographique et industriel qui contribue au déficit de croissance ».
  • Réseau des agences d’urbanisme de Bretagne (2012), « L’armature urbaine bretonne : un modèle territorial d’avenir ? ».
  • Chardonnel, Talandier, Tabaka et André-Poyaud (2017), « Centralité des espaces périphériques et complémentarités territoriales : un enjeu de durabilité pour la Région urbaine de Grenoble ».
  • Insee (2019), « Du rural éloigné au rural proche des villes : cinq types de ruralités ».

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