Distribution des centres selon la nature juridique de l’EPCI

Il y a quatre formes juridiques prises par les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) : communauté de communes, communauté d’agglomération, communauté urbaine et métropole.

La communauté de commune a été créée par la loi du 6 février 1992. Le législateur impose qu’elle exerce des compétences dans chacun des deux groupes de compétences obligatoires (aménagement de l’espace, développement économique) et dans au moins l’un des cinq groupes de compétences optionnelles. Les communautés de communes possèdent 6 249 centralités tous niveaux confondus. Cet effectif correspond à 24 % des communes qui les composent. Mais elles se caractérisent par une présence très faible des centres majeurs et structurants, avec seulement 4 % des centralités présentes dans leurs périmètres. Mende est le seul centre majeur. Les centralités présentes dans une communauté de communes sont très majoritairement des centres locaux (71 %) ou intermédiaires (24 %).

La communauté d’agglomération, créée par la loi du 12 juillet 1999, est un EPCI qui doit former, lors de sa création, un ensemble de plus de 50 000 habitants. Ce seuil n’est toutefois pas exigé lorsque la communauté d’agglomération comprend le chef-lieu du département ou la commune la plus importante du département. Elle exerce des compétences obligatoires dans quatre domaines (aménagement de l’espace, développement économique, équilibre social de l’habitat, politique de la ville) et des compétences optionnelles qu’elle est libre de déterminer. Parmi les 3 374 centralités présentes dans le périmètre des communautés d'agglomération (46 % des communes), on comptabilise quelques 10 % de centres majeurs et structurants, soit respectivement 99 (3 %) et 244 (7 %) centralités. Les autres centres locaux et intermédiaires représentent respectivement 63 % et 27 % des effectifs.

La communauté urbaine est un EPCI qui forme, à la date de sa création, un ensemble de plus de 250 000 habitants. Elle exerce des compétences renforcées dans différents domaines : aménagement de l’espace, développement économique, équilibre social de l’habitat, politique de la ville, protection et mise en valeur de l’environnement, politique du cadre de vie, gestion des services d’intérêt collectif. Les premières communautés urbaines (Bordeaux, Lille, Lyon et Strasbourg) ont été créées par la loi du 31 décembre 1966. La répartition des 314 centralités (53 % des communes) au sein du périmètre des communautés urbaines est analogue à la distribution observée pour les communautés d’agglomération. Les centres majeurs et structurants rassemblent 9 % des effectifs et les centres locaux et intermédiaires, respectivement, 58 et 33 % des 314 centralités présentes dans cette forme d’EPCI.

La métropole, créée par la loi du 16 décembre 2010 et renforcée par la loi MAPTAM de 2014, constitue l’EPCI le plus intégré. Comme la communauté urbaine, elle exerce des compétences renforcées dans plusieurs domaines. De plus, elle peut exercer des compétences relevant du département ou de la région. Avec 834 centralités, soient 87 % des communes, les métropoles ont une offre diversifiée de centralités. On recense 31 centres majeurs, 213 centres structurants, 344 centres intermédiaires et 246 centres locaux. Ainsi, 29 % des centralités relèvent des niveaux supérieurs et 71 % des autres niveaux, avec une prépondérance des centres intermédiaires, ce qui ne s’observe pas dans les autres formes juridiques.

Quelle centralité dans les EPCI ?

La carte du niveau de centralité le plus élevé, indépendamment du nombre de centres, permet de constater, tout d’abord, que les EPCI métropolitains sont tous animés par au moins un centre. Ensuite, les intercommunalités animées par un centre intermédiaire ou structurant sont très majoritaires, respectivement 53 et 30 %. Enfin, les EPCI des territoires ruraux sont animés par des centres locaux et intermédiaires. Dans le détail, les situations sont assez contrastées.On recense 82 communautés de communes animées par un ou plusieurs centres locaux, figurées en noir sur la carte. Parmi eux, 11 ont uniquement un centre local et 17 en comptent deux. Les 54 restantes sont animées par 3 à 7 centres locaux.

Ces EPCI sont localisés dans les territoires les plus ruraux, principalement dans l’Est et le centre du pays, mais également en bordure méridionale du Massif-Central et en Corse. Plusieurs départements possèdent plusieurs communautés de communes animées par un ou plusieurs centres locaux. C’est le cas par exemple de la Meuse, avec 6 établissements, l’Aveyron et la Lozère, qui en comptent chacun 4, l’Aube, la Marne et la Haute-Marne, qui en ont 3 chacun.

654 intercommunalités sont animées par un ou plusieurs centres intermédiaires, figurées en violet sur la carte. Dans le détail, près de la moitié (316) ne compte qu’un centre intermédiaire, associé à un ou plusieurs centres locaux. L’autre moitié (338) compte de 2 à 8 centres intermédiaires, associés à un ou plusieurs centres locaux. Ces EPCI sont les plus fréquents à l’échelle nationale et constitués quasi exclusivement de communautés de communes, à l’exception de la Communauté d’agglomération du Pays de Gex, à proximité de la métropole genevoise. Distribués de façon homogène sur le territoire, ils se localisent à l’écart des grandes villes ou à leur périphérie.

Les intercommunalités animées par un ou plusieurs centres structurants sont figurées en orange sur la carte. Elles sont au nombre de 368, ce qui représente près d’un tiers des EPCI. Dans le détail, 316 de ces établissements (86 %) sont animés par un seul centre structurant, associé à un ou plusieurs centres locaux et intermédiaires. Pour les autres, on dénombre deux centres structurants dans 36 groupements et 3 à 8 centres dans les 16 restant. Dans la majorité des cas, les centres structurants sont associés à des centres de niveaux inférieurs. Les EPCI animés par un ou plusieurs centres structurants sont principalement des communautés de communes ou des communautés d’agglomération localisées aussi bien en milieu rural, dans le cas d’une petite ou moyenne ville isolée sur son territoire, ou en milieu plus urbanisé en bordure d’un EPCI animé par un centre majeur. Deux regroupements sont des communautés urbaines animées par plusieurs centres structurants, associés à d’autres centres locaux et intermédiaires : le Creusot-Montceau-les-Mines en Saône-et-Loire et Grand Paris Seine et Oise dans les Yvelines.

Les 132 EPCI animés par au moins un centre majeur sont figurés en jaune sur la carte. Dans le détail, 126 de ces établissements (95 %) ne comptent qu’un centre majeur en plus de centres de niveaux inférieurs, 4 sont animés par deux centres majeurs (les Métropoles de Lyon, d’Aix-Marseille-Provence, du Grand Nancy et la Communauté d’agglomération de Cergy-Pontoise). La Métropole européenne de Lille possède trois centres majeurs et celle du Grand Paris 5 centres. Tous ces établissements, animés par au moins un centre majeur, sont centrés sur un grand pôle urbain et ont comme statut juridique la communauté d’agglomération pour 98 d’entre eux, la communauté urbaine pour 11 et la métropole pour 17. A cette liste, s’ajoute la communauté de commune Cœur de Lozère, animé par Mende et 3 petits centres locaux.

En conclusion, sur les 1 236 EPCI métropolitains, 503 (41 %) comptent de 1 à 5 centres tous niveaux confondus, 429 (35 %) en comptent de 6 à 10, 221 (18 %) en comptent de 11 à 20 et 80 (6 %) en comptent de 21 à 59. Enfin, trois EPCI dénombrent au moins 80 centres sur leur territoire. Il s’agit des métropoles du Grand Paris (130 centres), d’Aix-Marseille-Provence (87 centres) et de Lille (80 centres).

Fragilité des centres selon les EPCI

Le croisement de la forme juridique des EPCI avec la situation de fragilité des centres permet d’identifier des profils et des contextes particuliers. Ainsi, on observe au sein des communautés de communes des proportions importantes de centres ayant des scores de fragilité défavorables : 31 % des centres locaux, 37 % des intermédiaires et 49 % des structurants. Les groupements concernés sont organisés autour de petites centralités de moins de 30 000 habitants, voire moins de 15 000 pour la très grande majorité. Orange, centre structurant de 29 212 habitants en 2016, est la commune la plus peuplée de ce groupe. Ces centres de petite taille connaissent une baisse de la population et des emplois, un faible revenu médian et une plus forte dépendance territoriale.

Les centres locaux, intermédiaires et structurants situés au sein des communautés d’agglomération sont également touchés par les difficultés mais dans des proportions moindres que précédemment (15 % de centres locaux, 16 % de centres intermédiaires et 22 % de centres structurants sont fragiles au sein de ce groupe). Ces centres fragiles sont également pour la grande majorité des petites voire des très petites centralités de moins de 15 000 habitants.

Les petites et moyennes villes qui occupent une fonction de centre majeur sont également dans une position défavorable au sein des communautés d’agglomération ou communautés urbaines. Ce sont, respectivement, 30 et 36 % des centres majeurs de ces groupements qui sont dans cette situation. A titre d’exemple, on peut notamment citer Charleville-Mézières, Tarbes, Nevers, Auxerre, Châteauroux, Montluçon, Aurillac, Alençon ou Boulogne-sur-Mer. A l’inverse, il y a moins de centres locaux, intermédiaires ou structurants en situation de fragilité au sein des communautés urbaines et encore moins au sein des métropoles. D’ailleurs, la proportion de centralités fragiles est très faible dans ces dernières puisque seuls 3 % des 834 centres, tous niveaux confondus, sont concernés.

Les cartes de la figure 10 permettent d’identifier par niveau de centralité les intercommunalités selon la proportion de centres en situation de fragilité. Les EPCI hachurés sur la carte ne comptent pas de centres du niveau analysé. Plus le niveau de centralité augmente et moins le nombre d’ECPI analysé est important.

Les deux cartes consacrées aux centres locaux et intermédiaires sont assez similaires, révélant ainsi que les groupements qui comptent, en proportion, le plus de centres locaux fragiles sont également ceux qui comptent le plus de centres intermédiaires fragiles. Ils se localisent dans les régions présentant de faibles densités de population et un faible maillage urbain. Ces territoires s’étendent sur tout le pourtour du bassin parisien depuis la Picardie à la Basse-Normandie en passant par la Champagne, la Lorraine et la Bourgogne. Plus au sud, ces espaces couvrent largement l’Auvergne, le Limousin, Midi-Pyrénées, à l’exception de la région toulousaine, et les parties non littorales des régions Aquitaine et Poitou-Charentes. Les EPCI de ce type sont également très présents dans le sud des Alpes, l’arrière-pays provençal et la Haute-Corse, mais également en Bretagne intérieure.

Les EPCI avec une proportion importante de centres structurants et majeurs fragiles (part supérieure à 50 %) se concentrent globalement à l’intérieur des territoires décrits précédemment, à bonne distance des métropoles, des littoraux et des frontières de l’Est du pays. A l’inverse, sur toutes les cartes, les EPCI ayant le moins de centres fragiles sont centrés autour d’une métropole ou à proximité des plus grands pôles urbains, le long de vallée du Rhône et dans les Alpes du nord, en région parisienne, en Alsace, à la pointe des Hauts-de-France, dans la région toulousaine, et le long des façades méditerranéenne et atlantique.

Auteurs et contributeurs de l'étude :

L’ensemble de l’étude a été coordonné par Mohamed Hilal (INRAE), Emmanuelle Le Bris (ANCT), Gilles Toutin (ANCT) et Max Barbier (ANCT).


Les traitements et la rédaction de ce volume ont été assurés par Mohamed Hilal (INRAE), Davy Moret
(INRAE), Virginie Piguet (INRAE), avec la collaboration d’Hélène Bouscasse (INRAE), Jean Cavailhès (INRAE), Abdoul Diallo (AgroSup Dijon), Marion Drut (Agrosup Dijon), Julie Le Gallo (Agrosup Dijon), Sophie Legras (INRAE).

Les documents graphiques créés par les auteurs ont été repris pour la synthèse par Mélodie Martin et Bertrand Miroux (ANCT).

 

Retrouvez tous les articles de la synthèse et téléchargez l'étude dans la partie "Avant-propos", sur la page d'accueil de la synthèse de l'étude.


Les membres du comité d’orientation de l’étude :

  • Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) : Brigitte Baccaïni, Max Barbier, Annabelle Boutet, Marion Mauvoisin, Emmanuelle Le Bris, Sylvie Cabassot, Gilles Toutin.
  • Direction départementale des territoires (DDT) de l’Eure-et-Loir : Nadia Bourraud, Sylvain Reverchon, Clément Point.
  • Fédération Nationale des Agences d'Urbanisme / Agence de développement des territoires Nancy Sud Lorraine (Scalen) : Francis Hess.
  • Ministère de la culture : Vincent Lacaille, Isabelle Michard.
  • Ministère de la transition écologique et solidaire (MTES) : Charline Nennig, Céline Guichard.
  • Observatoire des finances et de la gestion publique locales (OFGL) : Nicolas Laroche, Thomas Rougier, Raphaël Menelon.
  • Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) : David Levy.
  • Caisse des Dépôts et Consignation (CDC) : Florence Mas, Frank Chaigneau.
  • Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (CEREMA) : Nicolas Nuyttens, Raphaèle Ratto.
  • Établissement public national d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA) : Alain Deschamps, Christelle Breem.

 

Travaux analysés dans le cadre de l’étude :

  •  Laborie J.P. (1979 ), « Les petites villes ».
  • Agence d’urbanisme Grand-est, Sraddet (2018), « L’armature urbaine régionale ».  
  • Jousseaume V. et Talandier M. (2016), « Bourgs-centres et petites villes en France ».
  • Dreal Nouvelle-Aquitaine (2017), « Identification d’une armature urbaine en Nouvelle-Aquitaine ».
  • DDT Eure-et-Loir (2017), « Diagnostic territorial et identification des centres-bourgs à enjeux ».
  • Préfecture de Région Auvergne-Rhône-Alpes (2017), « Etude exploratoire des centralités dans l’aire métropolitaine de Lyon-Saint-Etienne ».
  • Insee (2018), « Déclin marqué ou affirmation de leur rôle central, les destins contrastés des petites villes de Bourgogne-Franche-Comté » / « Petites villes de Bourgogne-Franche-Comté : un passé démographique et industriel qui contribue au déficit de croissance ».
  • Réseau des agences d’urbanisme de Bretagne (2012), « L’armature urbaine bretonne : un modèle territorial d’avenir ? ».
  • Chardonnel, Talandier, Tabaka et André-Poyaud (2017), « Centralité des espaces périphériques et complémentarités territoriales : un enjeu de durabilité pour la Région urbaine de Grenoble ».
  • Insee (2019), « Du rural éloigné au rural proche des villes : cinq types de ruralités ».

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