En matière d’emploi et de chômage, les disparités territoriales françaises, DOM inclus, sont plus fortes que dans les pays voisins. Les trajectoires actuelles des territoires prolongent leurs tendances passées, qui ont été peu modifiées par la dernière crise économique. Ces contrastes distinguent, en premier lieu, des ensembles régionaux dynamiques et d’autres structurellement en difficulté.
À ce premier niveau d’organisation des disparités s’en superpose un second, à l’échelle métropolitaine : en périphérie des principaux pôles urbains, qui concentrent l’emploi et dont l’aire d’influence s’étend sur une part croissante du territoire, les résidents doivent parcourir des distances toujours plus longues pour se rendre sur leur lieu de travail. Ces disparités sont autant de défis pour un aménagement équilibré des territoires.

 

Des dynamiques régionales contrastées depuis des décennies

Une croissance de l’emploi très liée aux dynamiques démographiques

En 2012, la France métropolitaine comptait 4,9 millions d’emplois de plus qu’en 1975. La croissance de l’emploi, comme celle de la population, a été sélective tout au long de la période : elle s’est principalement concentrée dans la couronne parisienne, sur les façades atlantique et méditerranéenne, autour de l’agglomération toulousaine et dans le quart sud-est du pays.

À l’inverse, les espaces en déclin démographique, peu attractifs (zones peu denses du centre et du Nord-Est, intérieur de la Bretagne et de la Normandie), ont vu leur nombre d’emplois diminuer depuis 1975. En effet, à l’échelle locale, les évolutions de l’emploi sont fortement liées à celles de la population, même s’il reste difficile de déterminer qui, de la démographie ou de l’économie, entraîne l’autre : les deux sont interdépendants.
Pour simplifier, la population a plutôt tendance à « suivre » l’emploi, au sens où la création d’emplois attire de la main-d’œuvre ; mais c’est de plus en plus la dynamique démographique qui détermine la création d’emplois, dans la sphère présentielle.
Les deux dynamiques interagissent avec des effets qui se cumulent depuis plusieurs décennies dans les territoires, et accentuent le contraste entre les espaces attractifs et ceux qui font face au défi de la décroissance.

Le rôle des spécialisations économiques

Si, à l’échelle locale, les évolutions de l’emploi sont largement déterminées par des dynamiques démographiques de long terme, les spécialisations sectorielles jouent également un rôle. Depuis 1974, point culminant de l’emploi industriel en France, le pays a en effet connu d’importantes reconfigurations économiques, dans un contexte de hausse tendancielle du chômage. Au cours de cette période, l’économie s’est tertiarisée. Entre 1975 et 2012, 2,9 millions d’emplois ont été supprimés dans l’industrie, 1,4 million dans l’agriculture et 125 000 dans la construction, quand en parallèle le secteur tertiaire croissait de 9,4 millions d’emplois.

Ces évolutions ont plus ou moins affecté les différents espaces, selon leur type de spécialisation. Ainsi, les espaces peu denses du centre de la France ont perdu beaucoup d’emplois agricoles. Le Nord et l’Est, où les établissements industriels sont nombreux – de surcroît souvent de grande taille et dépendants de capitaux étrangers –, ont lourdement subi la chute de l’emploi industriel.

À l’inverse, les industries de l’Ouest et du Sud-Ouest y ont mieux résisté. Dans les espaces en difficulté, la chute du stock d’emplois a, en partie, été amortie par la croissance du secteur tertiaire, principalement des emplois publics4 (+4,5 millions entre 1975 et 2012 en France). Dans les espaces métropolitains en revanche, c’est surtout le secteur tertiaire productif qui s’est développé (+3,3 millions d’emplois entre 1975 et 2012 en France), notamment les activités dites de production intellectuelle (conception-recherche, gestion, conseil auprès des entreprises, etc.).


Des territoires entre vulnérabilité et résilience

Ainsi, les mutations macroéconomiques à l’œuvre depuis quarante ans ont profondément modifié les territoires. Alors qu’ils se distinguaient hier selon leur caractère industriel, urbain tertiaire ou rural agricole, apparaît avant tout aujourd’hui un contraste entre, d’une part, des espaces tertiaires attractifs, au premier rang desquels les métropoles positionnées sur des activités en croissance et les façades méditerranéenne et atlantique, et, d’autre part, des espaces orientés vers une économie productive moins tertiarisée, globalement en difficulté.

Les facteurs de la croissance sont cependant multiples et loin d’être réductibles à la spécialisation économique des territoires. La dynamique démographique, les effets de la situation géographique (l’avantage frontalier5, par exemple), la forme et l’histoire du tissu productif ainsi que les caractéristiques du capital humain sont autant de paramètres qui influencent leurs trajectoires.

Ils permettent de comprendre pourquoi, au cours de la dernière crise, toutes les zones d’emploi tournées vers l’économie productive n’ont pas été en difficulté. Si l’emploi a stagné, ou chuté, dans la majorité d’entre elles, certaines ont en effet connu une croissance positive, voire soutenue (en Pays de la Loire et dans le Sud-Ouest, notamment). Dans d’autres espaces au contraire (le quart Nord-Est et le Limousin), la combinaison de ces facteurs est plutôt défavorable. Ils ont ainsi été davantage affectés que les autres.

En fait, les trajectoires de croissance des territoires avant la crise de 2008 se sont prolongées au-delà : ce sont les espaces à l’économie la plus fragile et à la démographie atone qui ont été les plus touchés. Ainsi, les régions Grand-Est et Bourgogne-Franche-Comté ont respectivement perdu 3,9 % et 4,6 % de leurs emplois entre 2007 et 2014, quand l’emploi stagnait, voire progressait, dans les régions dynamiques de l’Ouest et du Sud.

 

La géographie du chômage est de plus en plus stable

Les dynamiques actuelles des territoires prolongent les tendances passées : les disparités spatiales sont donc très stables. En 2014, les taux de chômage en France métropolitaine varient de 4,8 % (zone d’emploi de Houdan, dans les Yvelines), à 17,9 % (zone d’emploi d’Agde-Pézenas, dans l’Hérault) : il existe un rapport de 1 à 4 entre le taux de chômage le plus faible et le plus élevé. Si l’on prend en compte l’Outre-mer, où le taux de chômage atteint un maximum de 34,4 % (zone d’emploi de Saint-Laurent, en Guyane), ce rapport s’élève de 1 à 7.
Les zones où le chômage est élevé (Dom, Nord-Est et littoral languedocien principalement) sont les mêmes depuis plusieurs décennies. Cette hiérarchie tend même à se figer de plus en plus. En effet, dans les années 1980, le classement des zones d’emploi en fonction de leur taux de chômage pouvait notablement changer entre deux recensements : ce n’étaient pas toujours les mêmes zones d’emploi qui affichaient les taux de chômage les plus élevés, ou les plus bas. Or, c’est de moins en moins le cas : le classement des zones d’emploi en fonction de leur taux de chômage n’a quasiment pas bougé entre 2007 et 2014. Parmi les 32 zones d’emploi (10 %) qui avaient les plus forts taux de chômage de France métropolitaine en 2007, 26 occupent toujours la tête du classement en 2014.
Ce sont donc les zones qui étaient déjà les plus en difficulté qui ont été les plus affectées par la crise de 2008-2009. Cependant, pour les autres zones, la hausse généralisée du chômage conduit, depuis les années 1990, à une certaine homogénéisation spatiale du phénomène : l’écart moyen de taux de chômage se réduit.

Un enjeu : saisir le dynamisme des territoires

Toutefois, l’étude des disparités spatiales du chômage reste incomplète si elle n’est pas mise en regard avec l’évolution de l’emploi. Un faible taux de chômage peut, en effet, refléter un dynamisme très favorable dans les zones en croissance d’emploi (autour de Nantes, Rennes et Poitiers et dans le massif alpin). Mais il peut aussi être associé au déclin d’un espace, s’il est couplé avec une faible croissance, voire une baisse de l’emploi, et un solde migratoire négatif (par exemple dans le centre de la France). De même, l’analyse de la croissance de l’emploi dans les zones affichant un taux de chômage élevé permet de faire apparaître des regroupements d’espaces aux dynamiques très différenciées. Le pourtour méditerranéen et le Nord-Est présentent ainsi des taux de chômage aussi élevés, mais leurs dynamiques sont très différentes.

Dans les zones d’emploi de Montpellier, Narbonne, Perpignan, Avignon et jusqu’à Montélimar, la croissance de l’emploi – en particulier présentiel – est parmi les plus dynamiques depuis 1975, sous l’effet d’une croissance démographique soutenue. Toutefois, celle-ci ne parvient pas à faire baisser le taux de chômage, en raison d’un afflux quasi permanent de nouveaux actifs. Dans les zones de Roubaix-Tourcoing, Cambrai, Maubeuge et Charleville-Mézières, le chômage est tout aussi élevé, mais le solde migratoire est négatif et la croissance de l’emploi très faible. Ce sont les territoires historiques de la sidérurgie et du textile, où la part d’emploi lié à l’industrie a chuté de 52 % en 1975 à 33 % en 2012 (contre 37 % à 31 % au niveau national), sans que les autres secteurs ne créent suffisamment d’emploi. Cet exemple illustre la nécessité d’utiliser plusieurs indicateurs, notamment dynamiques, pour observer les territoires et comprendre les défis auxquels ils font face.


UNE APPROCHE QUALITATIVE DES DISPARITÉS D’EMPLOI

Entre 1975 et 2012, le nombre d’actifs de 15 à 64 ans est passé de 22,1 à 28,3 millions en France. Cette augmentation de 6,2 millions d’actifs se décompose en 1,3 million d’actifs à temps plein, 2,9 millions d’actifs à temps partiel et 2 millions de chômeurs : le chômage et le temps partiel ont ainsi beaucoup plus progressé que l’emploi à temps complet.

Les disparités territoriales ne peuvent alors être uniquement lues selon la distinction actif en emploi/ chômeur : il existe un ensemble de formes d’emploi intermédiaires qui se développent, brouillent la frontière entre l’emploi et le chômage, et donnent à voir d’autres contrastes spatiaux. La part de salariés à temps partiel est, par exemple, particulièrement élevée dans le Sud-Est et sur les littoraux touristiques (hormis sur la Côte d’Azur et en Aquitaine).

Ce phénomène est dû à la forte présence d’activités touristiques et de services à la personne, mais aussi, dans le cas du littoral languedocien, à un contexte régional de chômage élevé. L’observation de la qualité des emplois créés permet ainsi de nuancer un dynamisme économique apparemment favorable.

D’ailleurs, c’est également dans ces espaces que les embauches sur des contrats dits durables (i.e. en CDI ou CDD de plus de 6 mois) sont en proportion les moins nombreuses, celles-ci se concentrant principalement dans le Bassin parisien, dans les grandes agglomérations et dans les espaces frontaliers du Nord et de l’Est.
L’observation purement quantitative de l’emploi (stock d’emplois, nombre de créations) doit donc être mise en perspective avec la qualité de l’emploi, afin donner des éléments d’analyse permettant de bâtir une croissance économique pérenne et de qualité dans les territoires.


Des pôles urbains qui concentrent l’emploi et accroissent leur influence sur les autres espaces

On peut donc identifier des ensembles territoriaux qui connaissent des situations et des dynamiques contrastées en matière d’emploi et de chômage, dont la géographie est stable depuis plusieurs décennies.
À ceux-ci s’ajoute une deuxième grille de lecture des disparités : elle s’organise en un gradient « centre-périphérie », entre des pôles urbains qui concentrent les emplois, en particulier les plus qualifiés, des couronnes qui accueillent l’essentiel de la croissance démographique, et des espaces peu denses qui sont de plus en plus sous l’influence des pôles. Si les disparités des dynamiques régionales sont stables, les déséquilibres de la répartition de l’emploi et des actifs à l’échelle des aires urbaines et de leurs alentours sont, eux, croissants.


La concentration de l’emploi dans les grandes aires urbaines : « effet de structure » et « effet taille »

En 2012, 81,5 % des emplois de France métropolitaine sont situés dans une grande aire urbaine7, contre 78,0 % en 1975. Le phénomène de concentration de l’emploi dans les grandes aires urbaines a en effet été très fort entre 1975 et 1990. Il ralentit toutefois depuis : la part de l’emploi située dans les grandes aires urbaines a augmenté à un rythme de +0,19 % par an entre 1975 et 1990, contre +0,08 % par an entre 1990 et 2012. Si l’emploi s’est globalement concentré dans les grandes aires urbaines depuis 1975, c’est principalement en raison d’un effet dit « de structure ».

Après les professions intermédiaires, ce sont en effet les emplois des cadres et des professions intellectuelles supérieures, soit les catégories socio-professionnelles surreprésentées dans les grandes aires urbaines, qui ont vu leur nombre le plus augmenter au cours des dernières décennies (+3 millions d’emplois entre 1975 et 2012). Dans le même temps, les emplois d’agriculteurs, d’ouvriers et d’artisans, moins concentrés, diminuaient (-3,3 millions). La modification globale de la structure des emplois, liée à la transformation de l’économie, a ainsi principalement bénéficié aux grandes aires urbaines.

Pour expliquer la situation favorable des grandes aires urbaines en termes de croissance de l’emploi, deux thèses existent. La première fait référence à un « effet taille » : c’est parce que certaines villes atteignent une taille ou une densité suffisante pour créer des économies d’agglomération (diversité des ressources, interactions positives, économies d’échelle, capitalisation), qui font plus que couvrir les coûts liés à leur taille (encombrement, pollution, etc.), qu’elles ont un avantage sur les autres espaces. Il faudrait donc encourager la métropolisation pour soutenir la croissance de l’emploi.

La seconde met en doute l’existence d’un lien de causalité entre la taille des villes et leurs performances économiques : la croissance de l’emploi dans les territoires s’expliquerait plutôt par des effets de spécialisation, de dépendance à la trajectoire passée, d’insertion régionale et d’organisation territoriale. Les très grandes aires urbaines (i.e. de plus de 500 000 habitants, hors Paris8) ont connu une croissance de l’emploi supérieure à celles des autres espaces, avec 1 % de croissance moyenne annuelle depuis 1975, contre 0,57 % en moyenne.

Cette évolution semble, à première vue, conforter la thèse de la métropolisation. Toutefois, les villes qui ont globalement connu la croissance la plus dynamique présentent des situations très hétérogènes : la croissance économique a été entraînée par quelques agglomérations de l’Ouest et du Sud (Rennes, Nantes, Bordeaux, Toulouse, Montpellier) alors que d’autres, parmi ces très grandes aires urbaines, ont au contraire connu une croissance plus faible que le score national (Saint-Etienne, Rouen, Douai-Lens et Lille). Par ailleurs, d’autres aires urbaines plus petites connaissent une forte croissance de l’emploi : elles sont presque toutes situées au sud-ouest d’une ligne Cherbourg-Lyon.
Ainsi, les disparités de croissance de l’emploi dans les aires urbaines ne sont pas lisibles au seul prisme de leur taille, et dépendent fortement du contexte régional.

Un décalage croissant entre localisation des emplois et des actifs

La concentration de l’emploi dans les aires urbaines, et plus particulièrement dans leur pôle, se double d’un mouvement fort de périurbanisation de la population, à l’œuvre depuis plusieurs décennies. À l’échelle des zones d’emploi, les emplois et la population ont tendance à se concentrer dans un nombre restreint de zones : le potentiel économique et démographique du pays se resserre, depuis les années 1970, sur les espaces dynamiques (cf. supra).

En revanche, à l’intérieur des zones d’emploi, à l’échelle des communes, l’emploi tend à se concentrer tandis que la population se desserre en périphérie des pôles urbains. Ces mouvements en sens contraires ont pour conséquence un décalage spatial croissant entre les lieux de travail et les lieux de résidence, qui pose d’importantes questions d’appariement de la main-d’œuvre et des besoins des employeurs.
Le phénomène touche avant tout les couronnes des principales villes, région parisienne et métropoles de la moitié ouest du pays en tête, avec des communes ne proposant que 100 emplois pour 150 actifs occupés résidents, ceux-ci travaillant au sein des pôles urbains.

Les communes dites « isolées » présentent le ratio emplois/actifs occupés résidents le plus équilibré, signe d’une certaine autonomie de l’écosystème local. Celui-ci tend lui aussi à diminuer, sous l’effet d’une dépendance croissante des espaces peu denses aux emplois des pôles environnants.


Des trajets domicile-travail qui s’allongent vers les pôles urbains

Conséquence de l’éloignement géographique entre les emplois et les lieux d’habitation des actifs qui les occupent, les trajets domicile-travail se sont allongés au cours des dernières décennies, en distance parcourue plus qu’en temps de trajet (+6 kilomètres en moyenne entre 1982 et 2008, mais seulement +2 minutes9). Le temps de trajet a augmenté pour toutes les catégories d’actifs, mais pas dans la même mesure : si les cadres et les professions intellectuelles supérieures sont, de loin, ceux qui effectuent les plus longs trajets pour rejoindre leur lieu de travail (temps médian de 22 minutes en 2012), ce sont les ouvriers qui voient leur temps de trajet le plus augmenter (+2 minutes depuis 2006, contre +1 minute pour l’ensemble des actifs, soit un temps de trajet médian de 15 minutes en 2012).

Dans un contexte où le chômage touche massivement les ouvriers, l’éloignement croissant à des emplois de plus en plus concentrés dans les pôles urbains constitue un enjeu majeur.

De manière plus générale, les déplacements domicile-travail se sont beaucoup accrus entre 1990 et 2012 : la part des actifs occupés résidant et travaillant dans le même espace10 a diminué sur l’ensemble du territoire au cours de cette période. Cela signifie que les différentes catégories d’espaces sont de plus en plus connectées par les mobilités quotidiennes des travailleurs. L’attraction des emplois situés dans les grands pôles urbains s’est partout renforcée, vis à vis des actifs résidant dans leur couronne, dans les pôles urbains de taille inférieure, et également dans les espaces peu denses qui les environnent. Les mobilités se sont également accrues d’une aire urbaine à l’autre. On assiste en fait à un renforcement de la polarisation urbaine, qui conduit les pôles de toute taille à exercer une attraction croissante sur les actifs résidant dans les espaces périphériques.

Ce phénomène s’explique en partie par le mouvement de périurbanisation d’actifs, qui vivaient et travaillaient auparavant dans les pôles : l’aire polarisée par le pôle urbain s’étend du fait du déménagement de nombreux actifs dans des communes périphériques, où les emplois traditionnels se réduisent sans que de nouveaux emplois dans les activités présentielles ne soient nécessairement créés. Ainsi, les déplacements quotidiens des actifs vers leur lieu d’emploi dessinent des systèmes d’interdépendances fortes entre ces territoires. Cet accroissement généralisé de la mobilité est, aujourd’hui, un enjeu majeur de l’aménagement du territoire, qui pose des défis territoriaux, environnementaux et sociaux.


Pour un aménagement équilibré des territoires

La France est traversée par d’importantes disparités en matière d’emploi et de chômage qui, pour certaines se maintiennent, pour d’autres s’accentuent. Leur caractère structurel ne les rend pas pour autant inexorables, et il n’est pas possible de se satisfaire d’organiser la migration des habitants des territoires en déclin vers les plus urbains, dynamiques et créateurs d’emploi.

Cette migration renforce, en effet, les inégalités territoriales en matière d’emploi, alors même que son rôle bénéfique pour les travailleurs fait débat. Certains espaces connaissent un dynamisme démographique et économique, alors que d’autres sont marqués depuis des décennies par la persistance du chômage et le déclin de l’appareil productif. Dans les aires urbaines, il existe une tension entre concentration de l’emploi et périurbanisation de la population, qui produit un allongement des navettes domicile-travail et des difficultés d’accès à l’emploi dans les couronnes des pôles urbains et dans les espaces peu denses.

Ces observations posent des questions fondamentales pour l’aménagement du territoire, qui dépassent le cadre strict de l’emploi et du chômage : elles nécessitent de penser la combinaison de politiques de développement économique, de logement, de transport, d’accès aux services publics, en vue d’un aménagement équilibré des territoires, qui mette les acteurs de chacun d’entre eux en capacité de créer de l’emploi localement.

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