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Les politiques de développement économique dans les territoires

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Zonages prioritaires et cadres d’action ciblés favorisent la prise en compte des territoires en difficulté

Face à de grandes disparités territoriales, les zonages prioritaires constituent un levier d’intervention puissant, dans la mesure où leur sont associées des possibilités renforcées d’action et de mobilisation de fonds publics, ainsi que d’aides aux entreprises (exonérations fiscales, etc.). Par exemple, le zonage des aides à finalité régionale (AFR), qui est le plus inclusif (près de 14 millions de personnes couvertes), cible les territoires en difficulté du point de vue de l’emploi (avec un taux de chômage moyen de 17,4 % en 2012, l’ensemble des zones AFR rassemble 24,3 % de la population active française, mais 31,9 % des chômeurs) et du dynamisme économique (taux de création d’entreprises de 13,1 % en 2014, soit près d’un point en deçà de la moyenne nationale21). Dans ces territoires jugés prioritaires, les pouvoirs publics peuvent octroyer des aides aux entreprises qui réalisent des investissements et créent des emplois.

Parmi celles-ci, la prime d’aménagement du territoire (PAT) est une aide de l’État à l’investissement, destinée à promouvoir l’implantation et le développement d’entreprises porteuses de projets créateurs d’emplois et d’activités durables. Encadré par la réglementation européenne, le dispositif PAT22 a contribué, en 2015, à la création ou au maintien de près de 7 000 emplois, notamment dans des PME (37 % des nouveaux projets primés). Les actions territoriales visent en effet tout particulièrement les PME, plus ancrées dans les territoires, qui constituent un fort potentiel de création d’emplois. L’aide à la ré-industrialisation (ARI), gérée par le ministère chargé de l’Industrie en partenariat avec le CGET, est un autre dispositif de soutien à l’investissement qui s’adresse plus précisément aux entreprises dont le projet d’investissement industriel contribue, par son ampleur et son potentiel économique, à la ré-industrialisation de la France et à la création d’emplois.

Ces deux aides consolident des zones structurellement menacées, en déficit de compétitivité et d’attractivité. Ainsi, près de la moitié des emplois visés par celles-ci sont créés au sein de territoires ruraux ayant une orientation industrielle marquée.

La prise en compte des zonages dans certains dispositifs peut également être un moyen de cibler des espaces particuliers. Par exemple, les jeunes issus de territoires en difficulté (quartiers prioritaires de la politique de la ville, zones de revitalisation rurale, Dom) bénéficient d’un accès privilégié aux dispositifs destinés à l’ensemble des publics en insertion, comme les emplois d’avenir. De même, l’appui à la création ou à la reprise d’entreprise est un levier important de développement et de maintien d’emploi, notamment dans des territoires et auprès de publics en difficulté. En effet, avec un peu moins de 600 000 créations d’entreprises par an (dont la moitié en autoentrepreneur/micro-entreprise) et 60 000 entreprises à céder (dont près de la moitié ferment sans repreneur), l’appui à la création ou à la reprise d’entreprises revêt un enjeu important en matière d’accès ou de retour à l’emploi (30 % des entreprises créées en 2015 sont le fait de demandeurs d’emploi) des jeunes (25 %) et des femmes (25 %).
Dans le cadre de l’Agence France Entrepreneur, officiellement lancée en avril 2016, l’accompagnement à la création d’entreprises est ciblé sur les territoires fragiles, avec un objectif de 50 % d’entrepreneurs accompagnés provenant de territoires fragiles en 2018.

Dans les territoires en transition, des politiques d’anticipation des mutations économiques

En 2013, dans le cadre du Pacte national pour la croissance, la compétitivité et l’emploi, des plates-formes territoriales d’appui aux mutations économiques ont été créées pour mobiliser les principaux acteurs (État, Régions, entreprises, organisations professionnelles et syndicales, organismes collecteurs des fonds de la formation professionnelle, etc.) dans des bassins où les enjeux pour l’emploi et le développement économique sont particulièrement prégnants, et où le tissu économique est en forte mutation. Celles-ci délivrent une offre de services intégrée autour de deux objectifs principaux : permettre aux TPE/PME de mieux anticiper les évolutions économiques pour s’y adapter, et sécuriser les parcours professionnels des salariés par l’adaptation de leurs compétences ou la préparation de leur reconversion, en évitant qu’ils ne connaissent une période de chômage. À ce jour, 13 plates-formes labellisées existent et 3 sont en cours de labellisation, réparties sur le territoire national. Ces structures doivent permettre de renforcer la complémentarité et la cohérence des politiques menées, en offrant une plus grande réactivité aux besoins des entreprises.

Des politiques offensives de développement économique dans les territoires dynamiques

Outre les territoires en difficulté, qu’il faut soutenir ou accompagner vers une transition, l’action publique concentre également son intervention sur le développement de certains territoires, pour renforcer leurs atouts et la compétitivité de leur tissu économique. C’est dans ce cadre que s’inscrivent, par exemple, les politiques de soutien aux clusters, réseaux d’entreprises fortement ancrés dans un territoire, en particulier celles en faveur des pôles de compétitivité. Ces derniers ont été lancés en 2004, pour mobiliser les facteurs clés de la compétitivité (capacité d’innovation notamment) et développer la croissance de l’emploi sur les marchés porteurs. En pratique, près de 70 pôles de compétitivité rassemblent, sur un territoire identifié et sur une thématique ciblée (la « Cosmetic Valley » à Chartres et dans la région Centre-Val de Loire, ou les énergies renouvelables à Grenoble, par exemple), des entreprises de toute taille, des laboratoires de recherche et des établissements de formation. L’ambition est de créer un écosystème local dynamique, moteur de croissance et d’emplois qualifiés. Les pôles appuient les entreprises dans leur gestion de l’emploi, et contribuent à l’évolution de l’écosystème territorial emploi-formation : au total, depuis leur lancement, ils ont réalisé plus de 1 000 actions de formation et de développement des compétences en direction de leurs entreprises membres.

Ces politiques offensives de développement économique s’appuient sur des opérateurs qui bénéficient d’un soutien public au titre des politiques d’aménagement du territoire. Business France, par exemple, est chargé de favoriser les investissements étrangers, qui contribuent à la dynamique de l’emploi en France. Ainsi, en 2015, près de 1 000 décisions d’investissements de sociétés étrangères ont été recensées, lesquelles ont permis la création ou le maintien de 33 682 emplois en France. Les investissements étrangers permettent notamment la création d’emplois qualifiés, via des investissements sur les fonctions dites stratégiques (30 % des investissements sont réalisés dans les activités de production – la France confirme ainsi son rang de premier pays d’accueil des investissements étrangers industriels en Europe – et 9 % dans les fonctions R&D, ingénierie et design). Outre Business France, d’autres opérateurs et des acteurs territoriaux (agences de développement économique, référents uniques pour l’investissement, etc.) jouent un rôle majeur dans l’accompagnement de proximité, afin de trouver les solutions territoriales, notamment foncières et immobilières, pour l’installation et le développement des entreprises en France.

D’autres types de leviers d’action peuvent être mobilisés

Enfin, les collectivités territoriales disposent d’outils permettant d’allouer des aides aux territoires, telles que les aides à l’économie. Représentant 6,5 milliards d’euros, celles-ci peuvent se traduire par des interventions sectorielles, territoriales (développement local, rural) ou par des dispositifs d’aides spécifiques (création ou développement d’activités, immobilier d’entreprise, participation au capital et aide des entreprises en difficulté, aides à l’ingénierie, etc.). Pour favoriser la prise en compte des disparités infrarégionales, les schémas régionaux d’aménagement25 ont vocation à être territorialisés finement, pour cibler les territoires prioritaires au regard du développement économique, de l’emploi et de l’aménagement, et adapter les interventions.

La multiplicité des programmes et des échelles d’intervention pose un défi de coordination des acteurs. Outre les coopérations institutionnelles entre l’État et les collectivités, dans le cadre d’un intervention définie nationalement et mise en œuvre localement (logique de déconcentration), il importe de soutenir et coordonner l’initiative des acteurs locaux, ainsi que leur capacité de détermination autonome de la politique à mettre en œuvre sur leur territoire en matière de développement économique : loin d’opposer action nationale et initiative locale, il convient de viser l’adaptation des modes d’action en fonction des objectifs recherchés et de l’écosystème territorial local.

Comme souligné à plusieurs reprises, la France se singularise par de fortes disparités de développement économique entre les territoires à plusieurs échelles, que ce soit en termes de niveau de richesse, de résilience aux chocs ou encore de dynamisme de la création d’entreprises. Ces disparités de développement se traduisent par des contrastes importants en matière d’emploi et de chômage, évoqués dans les chapitres précédents.
Dans un contexte de faible croissance nationale, la question des inégalités territoriales de développement économique revêt une sensibilité particulière, alors que les territoires ont montré des résiliences contrastées à la crise de 2008-2009. Dans un contexte budgétaire très contraint, l’enjeu est avant tout celui d’une meilleure coordination des instruments existants, et d’un meilleur ciblage territorial de ceux-ci, pour accompagner les espaces en difficulté et stimuler la croissance de ceux qui sont plus dynamiques. Pour cela, des politiques de développement économique articulant des actions ciblées sur des secteurs ou des territoires particuliers sont mises en œuvre par les services de l’État, aux côtés des collectivités territoriales (en particulier des Régions, en charge du développement économique), maîtres d’ouvrage de plus de 70 % des investissements publics nationaux.

Ainsi, la situation des territoires en matière de dynamique économique est très contrastée, et ce à toutes les échelles. Ces disparités ont eu tendance à se renforcer avec la dernière crise, qui a touché plus sévèrement les territoires déjà fragiles et ayant un tissu productif vulnérable. Or, il apparaît que ces inégalités dépendent moins de la structure d’activité que du dynamisme antérieur du territoire, même s’il s’agit d’une causalité circulaire. Un territoire est attractif pour la population parce qu’il est dynamique du point de vue économique, et l’arrivée de nouvelles populations renforce ce dynamisme économique par une attractivité renouvelée pour les activités en croissance. Ce constat de dépendance d’un territoire à sa trajectoire peut conduire à interroger le rôle des politiques de développement économique que l’État mène en partenariat avec les collectivités territoriales. La stimulation de la croissance des territoires en difficulté et l’accompagnement des territoires dynamiques, s’ils sont nécessaires pour atténuer les chocs dans les uns et encourager la compétitivité des autres, ont une faible marge de manœuvre pour infléchir des dynamiques territoriales à l’œuvre depuis des décennies. Aussi, il importe d’agir sur d’autres leviers de l’aménagement territorial, outre ceux du développement économique : la première condition de la croissance est d’assurer une qualité du service public et au public à la hauteur des attentes de la population et des acteurs économiques, en élaborant des réponses à partir de chaque territoire, de ses spécificités, de ses contraintes et de ses atouts. Or, ces derniers sont le fruit de décennies de mutations économiques.

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