Avant-propos
Il existe une relation étroite entre l’emploi et les territoires. Ce lien est évident pour l’ensemble des acteurs locaux, qu’ils soient publics ou privés : c’est dans les territoires que la question de l’emploi, de son développement ou de son maintien, se pose en premier lieu, et c’est à l’échelle de chaque territoire qu’il est pertinent d’y apporter des réponses. Les lois de réforme territoriale qui ont redéfini les compétences des collectivités ont pris en compte cette relation, dans le contexte plus global des bouleversements induits par la mondialisation des économies, les mutations technologiques et ceux, plus récents, résultant de la crise économique et des finances publiques. Recul de l’industrie et de l’agriculture, progression des services, métropolisation, polarisation de l’emploi, crise économique : de profondes évolutions de l’activité et de l’emploi impactent très inégalement les espaces, et remettent en question la garantie d’égalité des territoires et d’égalité des possibles pour les citoyens qui y résident. Lutter contre ces inégalités passe par la préservation et le renforcement de la capacité de chaque territoire à construire des politiques adaptées au contexte local, en fixant un cadre national permettant à des actions décentralisées de se développer dans les directions les plus appropriées.
Un diagnostic territorial national au service de l’action
La réalisation d’un diagnostic territorial de l’emploi à l’échelle nationale, qui fournisse un socle commun d’informations et les replace dans des évolutions de long terme, est un préalable indispensable à une action locale coordonnée. L’objectif de ce rapport d’observation territoriale est bien de fournir des clés de lecture et des pistes de réflexion aptes à éclairer le débat et à guider les acteurs territoriaux, à toutes les échelles. Pour cela, il est nécessaire d’utiliser plusieurs grilles d’analyse :
- la zone d’emploi, bonne approximation des marchés locaux du travail et maille d’analyse de référence ;
- le zonage en aires urbaines, qui définit les aires d’influence des pôles d’emploi ;
- la commune, qui permet une visualisation fine de la diversité des contextes locaux ;
- la région, à la fois échelon institutionnel compétent en termes de développement économique, et maille de référence pour situer la France dans un contexte européen.
A la pluralité des zonages d’études, fait écho un ensemble d’échelles d’intervention dans lesquelles s’inscrivent les acteurs territoriaux. En effet, depuis le début des années 1980, la redistribution des compétences, liée à l’identification progressive de l’efficacité à la proximité, dans la mise en œuvre et dans la conception de l’action publique, s’est traduite par la recherche permanente de la « bonne échelle » d’intervention. A chacune des échelles concernées, il convient alors d’aider au déchiffrement des problématiques locales et à leur prise en charge par les acteurs de terrain notamment. La « territorialisation » des politiques dans le domaine de l’emploi n’échappe pas à ce besoin d’information, au service d’une action publique de plus en plus partagée.
Pour que l’observation soit véritablement un outil au service de l’action, il est essentiel de réfléchir au passage des zonages d’étude aux zonages d’intervention. On peut ainsi distinguer deux types de zones :
- les zones d’étude et d’information, telles que les zones d’emploi, qui n’ont pas de portée réglementaire et restent, à titre principal, des « zones de savoir », même si elles commencent à être mobilisées pour délimiter localement des champs d’intervention ;
- les zones d’intervention ou de pouvoir, qui renvoient soit à une subdivision du territoire national et, par suite, à la détermination d’une limite géographique pour l’exercice d’une compétence, soit au choix de localiser une politique, soit encore à la volonté de territorialiser un projet.
Du fait de la territorialisation progressive des politiques publiques, un rapport étroit s’est noué entre les zones d’intervention et les zones d’études. La combinaison de ces éléments de pouvoir et de savoir doit en théorie permettre d’articuler efficacement diagnostic, évaluation et action. Le ciblage géographique des politiques, la détermination de zones d’élection pour telle ou telle action, ou l’évaluation des projets, amènent ainsi à hybrider de plus en plus le produit des savoirs statistiques avec les catégories de l’action publique, et vice-versa. Le plan de mobilisation pour l’emploi de mars 2011 avait ainsi sollicité – à travers l’arrondissement – la maille la plus fine des territoires de la République. Placée sous l’autorité du sous-préfet – qui émergeait à l’occasion comme nouvel acteur de la politique de l’emploi –, cette « zone de pouvoir » présentait a priori comme avantage d’avoir un périmètre proche des zones d’emploi de l’Insee et de constituer simultanément un cadre d’organisation pour le service public de l'emploi local (SPEL), aujourd’hui SPE dit de proximité (SPE-P).
La double logique de territorialisation de l’action publique renforce le besoin de coordination des acteurs
Si le périmètre des SPE-P s’approche de celui des zones d’emploi de l’Insee, les échelles et périmètres d’action en matière d’emploi sont plus nombreuses. En fait, les zones d’intervention proviennent de deux logiques de territorialisation distinctes, dont la seconde déborde les mailles « classiques » de production d’information territoriale.
· Une logique de « projection » et de déclinaison dite « top-down » des politiques publiques sectorielles, avec un principe d’emboîtement spécialisé et hiérarchisé des « niveaux » territoriaux : c’est par exemple de cette manière qu’est répartie l’enveloppe des contrats aidés. Il s’agit alors d’identifier des territoires pertinents pour l’action publique quel qu’en soit l’acteur, l’Etat, la Région, un opérateur de réseaux (Pôle emploi, par exemple), et d’en ajuster la mise en œuvre à un « contexte ».
· Une logique de « projet » ou « bottom up », à travers laquelle, idéalement, c’est le projet lui-même qui construit son propre territoire. Cette logique émerge du côté des collectivités territoriales avec le développement de toute une instrumentation (en droit public, notamment) supportant l’action commune, et demain la diversification des formules d’interterritorialité, c’est-à-dire de coordination des relations entre les territoires. Elle est aussi le fait des acteurs socio-économiques lorsqu’ils développent, par exemple, dans le cadre d’un dialogue social territorial élargi (DSTE), des projets de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences au plan local (GPEC-T). Cette conception de l’action publique partagée substitue à la notion de « contexte » de mise en œuvre la considération d’écosystèmes dans lesquels les projets sont en interaction permanente avec un « environnement » qui leur procure un ensemble de ressources, mais qu’il faut apprendre à connaître en mobilisant les informations pertinentes.
Contre les effets de cloisonnement et de concurrence institutionnels inhérents aux logiques de projection, les logiques de projet permettent de mieux penser l’intégration des différents segments constitutifs d’une action publique en faveur de l’emploi, et par exemple son extension aux aspects de développement économique, de mobilité, de formation ou de logement. Elles permettent de mobiliser, sur différentes échelles, de multiples acteurs s’inscrivant dans des logiques d’action distinctes. L’initiative territoriale devient à l’occasion un modèle d’assembleur pour la politique de l’emploi. Car, face au pluralisme territorial et à la multiplicité des acteurs de l’emploi et de la formation, l’enjeu est bien celui d’un renforcement des mécanismes de coordination. L’Etat et les Régions s’y sont ainsi engagés dans le cadre des Comités régionaux de l'emploi, de la formation et de l'orientation professionnelles (Crefop) instaurés par la loi du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale. Ce nouveau cadre de gouvernance rejoint les perspectives de « régionalisation » d’une partie de la politique de l’emploi ouvertes par la loi dite NOTRe du 7 août 2015.
Dans son article « Emploi et territoires : repérer et réparer les fractures », paru en 2013 dans le rapport Vers l’égalité des territoires, Yannick L’Horty concluait : « Il importe surtout de construire des cadres pour que l’ensemble des acteurs partagent leurs objectifs et agissent dans la même direction ». C’est dans cette volonté de construire des cadres communs que s’inscrit le rapport de l’Observatoire des territoires.
